Бюро економічної безпеки: яким його бачить Українська рада бізнесу

Українська Рада бізнесу вкрай зацікавлена формуванням сприятливого та безпечного середовищі для ведення господарської діяльності всіх СГ. Тому питання створення Бюро Економічної Безпеки є нагальним та цікавим. УРБ закликала народних депутатів провести експертну зустріч за участі представників бізнесу та експертного середовища, доопрацювати проєкт №3087-д до другого читання, врахувавши зазначені у зверненні пропозиції та прийняти в цілому №3087-д до кінця 2020 року

Потреба замiни моделі i роботи вітчизняних правоохоронних органiв, якi займаються боротьбою з економічними злочинами вимагає швидкого та ефективного вирішення, яке задовільнило б вимоги i очікування суспільства, експертного співтовариства та бiзнесу.

Реформування правоохоронних органів передбачає значні  iнституцiйнi змiни у правоохоронній системі, внаслідок яких вiдбудеться, зокрема, адмiнiстративна iнтеграцiя пiдроздiлiв, вiдповiдальних за протидію економiчної злочинностi. У цьому контексті ключовою реформою повинно стати створення нового єдиного правоохоронного органу, який опікуватиметься фінансовою безпекою держави, у тому числі здійснювати проведення фiнансових розслідувань, – Бюро Економічної Безпеки України.

Створення подібного органу з метою консолідації всіх повноважень із боротьби з економічними злочинами в одному відомстві та уникнення при цьому дублювання функцій – це не просто необхідність.  Це частина міжнародних зобов’язань України, оскільки є однією з вимог, які відображені у Меморандумах з МВФ та Європейським Союзом.

У рамках Всесвітнього дослідження економічних злочинів та шахрайства компанія “Pricewaterhouse Coopers” представила результати опитування українських респондентів:

• лише за останнi кілька років вiд хабарництва та корупції постраждали 48% опитаних компаній,
• а кожен третій український респондент (33%) пригадав, що його організація отримала пропозицію дати хабаря.

Систематично з’являється інформація, що правоохоронці долучаються до вирішення корпоративних конфліктів, розподілу активів, з’ясування питань, пов’язаних із виконанням цивільних зобов’язань.

Переважна більшість таких розслідувань починається з обшуків, вилучення майна, отримання доступу до конфіденційної інформації — слідчих дій, до яких бізнес найбільше чутливий.

Для прикладу: у 2019 році в Україні щодня накладався арешт на 183 майнових об’єкти, приблизно 67 тис. на рік, що у п’ять разів більше, ніж у 2013 році  – 12,5 тис. на рік; проводилося близько 200 обшуків на день, загалом приблизно 70 тис. на рік – порівняно з 53 тис. у 2013 році.

Потрібно зазначити, що недостатньо прийняти вiдповiдний законодавчий акт i створити такий орган, – потрібно запропонувати таку модель органiзацiї його дiяльностi, яка могла б відповідати сучасним вимогам та очікуванням суспiльства. Для цього треба максимально передбачити всi можливi деталі функціонування органу – такі, як компетенція, підслідність, повноваження, структура, підпорядкування, принципи діяльності, антикорупційні механізми тощо.

Члени Української Ради Бізнесу, до складу якої входять 90 бізнес-асоціацій різних секторів економіки, проаналізували проєкт закону №3087-д “Про Бюро економічної безпеки” та зазначають наступне:

Позитивні зміни:

1. Здебільшого усувається дублювання функцій Національної поліції, Служби безпеки України та Податкової міліції під час розслідування економічних злочинів. Із завдань СБУ виключається захист економічних інтересів держави та підрозділ з питань боротьби з корупцією та організованою злочинністю
2. Встановлюється гранична чисельність працівників БЕБ (до 4 тис осіб), що зменшить тиск на бізнес та буде передумовою здійснення аналітичного дослідження фінансових операцій;
3. Запроваджуються світові практики встановлення довіри до правоохоронних органів шляхом проведення психофізіологічного опитування із застосуванням поліграфа.
4. Передбачаються на рівні закону гідні зарплати для працівників БЕБ – щонайменше 20 прожиткових мінімумів для працездатних осіб;
5. Визначається обмежена кількість спеціалізованих прокурорів, які здійснюватимуть нагляд за діяльністю БЕБ.
6. Кандидати на посаду Директора БЕБ обираються Конкурсною комісією, до складу якої входять 1) три особи, визначені Президентом, 2) три особи, визначені Верховною Радою України, 3) три особи, визначені Кабінетом міністрів України.

Засідання Конкурсної комісії відкриті, забезпечуються відео-, аудіофіксація і трансляція засідань у режимі реального часу. Співробітники БЕБ також відбираються на конкурсній основі.

В той же час проєкт закону містить низку ризикових норм,

які пропонується відкоригувати до другого читання:

1) Проєкт передбачає підпорядкованість (призначення та звільнення) директора БЕБ Президенту України, що прямо суперечить п. 31 ч. 1 ст. 106 Конституції України, згідно з якою Президент України здійснює інші повноваження, визначені Конституцією України.

У Рішенні Конституційного Суду України від 10.04.2003 № 7-рп (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначено, що “повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, а це унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов’язки)”. Наголосимо, що такої ж правової позиції Конституційний Суд України послідовно дотримувався у своїх рішеннях від 10.04.2003 № 7-рп/2003, від 07.04.2004 № 9-рп (справа про Координаційний комітет), від 16.05.2007 № 1-рп (справа про звільнення судді з адміністративної посади) та ін.

Отже, вищенаведені положення Проєкту щодо встановлення повноважень Президента України мають ознаки неконституційності, оскільки відповідні повноваження не передбачені нормами Конституції України.

Більше того, очевидно, що БЕБ здійснюватиме свою діяльність у системі органів виконавчої влади (не законодавчої і не судової), а тому на порядок створення та діяльності цього органу мають поширюватися вимоги чинного законодавства (в першу чергу конституційні), що регулюють діяльність системи органів виконавчої влади. Тому такий орган може підпорядковуватись тільки Кабінету міністрів України (ст. 116 Конституції України), а координуватись – з боку Міністерства фінансів (оптимальний варіант).

Водночас, підпорядкованість директора БЕБ Президенту України суперечить світовій практиці (таке підпорядкування відсутнє у країнах світу) та міжнародним зобов’язанням України.

2) Однією з найважливіших функцій нового органу має бути інформаційно-аналітична, а в його роботі має превалювати інтелектуальна складова. В основі такої аналітичної діяльності має бути моніторинг усіх наявних баз даних. Діяльність Бюро має ґрунтуватися на використанні власних інформаційних ресурсів, даних і відомостей із наявних джерел та оцінці великих масивів даних. Система законодавчого врегулювання інституціонального забезпечення діяльності нового органу повинна охоплювати:

• Безпековий блок (стратегічний рівень), визначення інструментів для подолання системних явищ таких як:

-побудова системи управління ризиками;

-визначення рівня загроз та інструментів реагування;

-побудова стратегічного менеджменту.

Тому у межах визначеної законодавством компетенції головними завданнями нового органу повинні бути: 1) протидія поширенню кримінальних загроз у сфері економіки;

2) запобігання, виявлення, припинення, розкриття і розслідування злочинів у сфері економіки.

• Правоохоронний блок (тактичний та операційний рівень), спрямований на окреслення повноважень як органу досудового розслідування та суб’єкта оперативно-розшукової діяльності (кримінальної розвідки) в реагуванні на конкретні протиправні прояви – тобто супроводжуватись розглядом для пакетного голосування законопроектів щодо:

-імплементації ILP-моделі у кримінальний процес та оперативно-розшукову діяльність;

-встановлення ризик-орієнтовного підходу щодо початку кримінального переслідування з метою виваженості процесуальних рішень щодо початку або закриття кримінальних проваджень (проведення слідчих розшукових дій);

-запровадження електронного кримінального провадження; 

-уможливлення використання кримінального аналізу та аналізу ризиків у правоохоронній діяльності.

• В основу процесу формування управлінських рішень повинна бути покладена система аналізу ризиків та загроз процесів, що відбуваються в економіці, виходячи з якої визначатимуться способи втручання в ці процеси шляхом або законодавчого регулювання, або усунення підґрунтя щодо зайвого регулювання господарських процесів, або кримінального переслідування ключових бенефіціарів кримінальних схем, – тобто кримінальні переслідування повинні розглядатися, як виключна міра реагування.

Тому пропонується включити до проекту закону нову статтю щодо ризик-орієнтованого підходу діяльності БЕБ, у якій зазначити:

«Бюро економічної безпеки зобов’язане у своїй діяльності застосовувати ризик-орієнтований підхід, враховуючи відповідні критерії ризику – зокрема, пов’язані з правопорушником, характером та видом протиправної дії, галузевими особливостями системних кримінальних явищ, фінансовими втратами, оптимізацією податків тощо. Ризик-орієнтований підхід має бути пропорційний характеру та масштабу діяльності органу Бюро економічної безпеки.

Бюро економічної безпеки зобов’язане здійснювати оцінку/переоцінку ризиків, у тому числі притаманних його діяльності, документувати їх результати, а також підтримувати в актуальному стані інформацію щодо оцінки ризиків, притаманних його діяльності (ризик-профіль правопорушника), та ризику протиправної діяльності таким чином, щоб бути здатним продемонструвати своє розуміння ризиків, що становлять загрозу втрат бюджету».

• З метою надання новизни у законодавчих підходах, а також підкреслюючи реформаторську складову законопроекту в цілому, до статті 2 необхідно додати наступні визначення:

-аналіз ризиків,

-кримінальний аналіз,

-операційний аналіз,

-ризик-орієнтований підхід,

-стратегічний аналіз,

-стратегія протидії кримінальним загрозам у сфері економіки,

-тактичний аналіз, управління ризиками,

-фінансові розслідування, ризик,

-загроза,

-вразливість  тощо, – та в тексті законопроекту визначити їм місце відповідно до архітектоніки законопроекту.

• Щорічний звіт Директора повинен обов’язково містити дані Стратегічного аналізу щодо оцінки ризиків та загроз економічної – зокрема, фіскальної безпеки. Тому пропонуємо це врахувати у статті 32 проекту.
• Пріоритетність проведення фінансових розслідувань як форми розшуку та повернення активів, придбаних на засоби кримінального походження та доходів, одержаних злочинним шляхом. З цією метою врегулювати питання щодо використання так званих судових фондів (LitigationFunds), які розробляють стратегію та тактику необхідних юридичних механізмів, самостійно залучають юридичні компанії у потрібних іноземних юрисдикціях, а також інвестують власні кошти в перспективні справи з повернення злочинно здобутих активів, а прибуток отримують як частку від фактично повернутих потерпілому (у даному випадку – державі) коштів.

3) Відсутні негативні наслідки відмови від проведення психофізіологічного опитування із застосуванням поліграфа конкурсантів на посади в БЕБ.  Вбачається доцільним за інших рівних умов передбачити перевагу кандидатів, які пройшли поліграф, перед тими, які відмовляються від опитування із застосуванням поліграфа.

4) Проєктом не передбачені наслідки незалежної оцінки (аудиту) ефективності діяльності БЕБ та його основні положення (ким проводиться, повноваження цих осіб) – пропонується деталізувати у проєкті це питання.

5) У Конкурсній комісії, яка відбирає кандидатів на Директора БЕБ, – тільки представники влади, цього недостатньо для отримання довіри суспільства до такого конкурсу. Пропонується у модель “3+3+3” (від Верховної Ради, Президента та Кабінету міністрів) додати ще трьох представників інститутів громадянського суспільства. Пропонується визначати представників громадськості виключно з представників авторитетних репрезентативних об’єднань, які нараховують у своєму складі значну кількість суб’єктів господарювання.

Важливо також зазначити, що проєктом 3087-д не передбачено жодних змін до Закону України «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України», стаття 1 якого залишає як підрозділ з боротьби з корупцією й організованою злочинністю у складі центрального апарату СБУ, так і відповідні функціональні підрозділи в підпорядкованих йому органах (обласних управліннях). Законопроєктом 3087-д із Закону України «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України» (ст.1) не прибирається підрозділ контррозвідувального захисту економіки держави, для його ліквідації потрібні зміни до Закону України «Про загальну структуру і чисельність Служби безпеки України». Також відповідні зміни мають бути внесені до Указу Президента України 27 грудня 2005 року № 1860/2005 «Питання Служби безпеки України». Необхідно врегулювати ці питання до другого читання у №3087-д або у проєкті №3959-1.

УРБ