Верховний Суд у складі об’єднаної палати Касаційного адміністративного суду по справі № 260/1743/19 знайшов підстави для відступу від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного в постанові Верховного Суду від 21 грудня 2018 року у справі №814/2156/16, в якій було зазначено що правопорушення, передбачені у частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України так само, як і правопорушення, передбачене у частині третій статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, належить за своєю природою (основними ознаками) до такого виду юридичної відповідальності як адміністративна відповідальність.
Об’єднана палата Верховного Суду сформувала власний правовий висновок, відповідно до якого:
– штрафи передбаченні статтею 265 Кодексу законів про працю України є заходами фінансової відповідальності, підстав відносити їх до заходів адміністративної відповідальності немає;
– фізична особа-підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв’язку з порушенням принципу «non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.
Обгрунтування позиції об’єднаної палати КАС
Абзацом 2 частини 2 статті 265 Кодексу законів про працю України встановлено, що юридичні особи та фізичні особи-підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі:
фактичного допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) – у тридцятикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення, за кожного працівника, щодо якого скоєно порушення.
Водночас, відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту) передбачена також Кодексом України про адміністративні правопорушення, а саме частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення.
Ключовою відмінністю статті 265 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення є суб’єктний склад правопорушення.
Завдяки цьому одночасно до відповідальності може бути притягнута юридична особа як роботодавець (за статтею 265 Кодексу законів про працю України) і посадова особа цієї юридичної особи (за статтею 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення) за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудових відносин.
Тобто при допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору в разі притягнення до відповідальності фізичної особи-підприємця на підставі абзацу другого частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України та частини третьої статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення можуть збігатися суб’єкт відповідальності та вид порушення.
Закон не визначає, до якого саме виду юридичної відповідальності належать заходи впливу за правопорушення, передбачені в частині другій статті 265 Кодексу законів про працю України.
Частини 3, 4 статті 265 Кодексу законів про працю України конкретизували, що штрафи, накладення яких передбачено частиною другою цієї статті, є фінансовими санкціями і не належать до адміністративно-господарських санкцій, визначених главою 27 Господарського кодексу України.
Штрафи, зазначені у частині другій цієї статті, накладаються центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, у порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України.
Згідно зі статтею 238 Господарського кодексу України за порушення встановлених законодавчими актами правил здійснення господарської діяльності до суб’єктів господарювання можуть бути застосовані уповноваженими органами державної влади або органами місцевого самоврядування адміністративно-господарські санкції, тобто заходи організаційно-правового або майнового характеру, спрямовані на припинення правопорушення суб’єкта господарювання та ліквідацію його наслідків. Види адміністративно-господарських санкцій, умови та порядок їх застосування визначаються цим Кодексом, іншими законодавчими актами. Адміністративно-господарські санкції можуть бути встановлені виключно законами.
Однією з таких санкцій є адміністративно-господарський штраф.
Визначення адміністративно-господарських санкцій відповідає розумінню заходів державного примусу, що є наслідком вчинення відповідного правопорушення, та має єдину онтологічну основу із заходами юридичної відповідальності.
Нормативне номінування штрафів за статтею 265 Кодексу законів про працю України як фінансових санкцій та формальне відмежування їх законодавцем від адміністративно-господарських свідчить про здійснення формальної правової кваліфікації відповідно до національного законодавства в межах автономного виду відповідальності з тяжінням до означення фінансової відповідальності.
За цих умов, нормативних та фактичних підстав відносити штрафи за статтею 265 Кодексу законів про працю України до заходів адміністративної відповідальності немає.
Водночас, частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення встановлено адміністративну відповідальність за фактичний допуск працівника до роботи без оформлення трудового договору (контракту), допуск до роботи іноземця або особи без громадянства та осіб, стосовно яких прийнято рішення про оформлення документів для вирішення питання щодо надання статусу біженця, на умовах трудового договору (контракту) без дозволу на застосування праці іноземця або особи без громадянства у формі накладення штрафу на посадових осіб підприємств, установ і організацій незалежно від форми власності, фізичних осіб-підприємців, які використовують найману працю, від п’ятисот до однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
У практиці, зокрема, адміністративного судочинства застосовується загальний принцип in dubio pro tributario (пріоритет з найбільш сприятливим для особи тлумаченням норми права):
у разі якщо норма закону або іншого нормативного акта, виданого на основі закону, або якщо норми різних законів або нормативних актів дозволяють неоднозначне або множинне тлумачення прав та обов’язків особи у її взаємовідносинах з державою (в особі відповідних суб’єктів владних повноважень), тлумачення такого закону здійснюється на користь особи (суб’єкта приватного права).
Норми про застосування правила про пріоритет норми з найбільш сприятливим для особи тлумаченням закріплені, зокрема, у частині сьомій статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»:
у разі якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав і обов’язків суб’єкта господарювання або повноважень органу державного нагляду (контролю), така норма трактується в інтересах суб’єкта господарювання.
Загальний принцип «non bis in idem» не виключає проведення подвійного провадження, за умови, що будуть виконані певні умови. Зокрема, в аспекті статті 4 Протоколу № 7 ЄСПЛ такою умовою називає доведення, що подвійні провадження були «досить тісно пов’язані за суттю та у часі».
Інакше кажучи, що вони об’єднані на комплексній основі та утворюють єдине ціле. Це означає, що не тільки мета і засоби, які використовуються для її досягнення мають доповнювати одне одного за суттю та бути пов’язаними у часі, а й те, що можливі наслідки такого правового реагування на відповідну поведінку мають бути пропорційними і передбачуваними для осіб, яких вони стосуються.
Матеріальні критерії для визначення того чи існує досить тісний зв’язок за суттю, включають у себе:
– чи переслідують різні провадження взаємодоповнюючі цілі і, таким чином, стосуються не тільки in abstracto, але й in concreto, різних аспектів соціально неправомірної поведінки;
– чи є подвійність провадження передбачуваним наслідком (як у законодавстві, так і на практиці), одного й того ж оспорюваного діяння (idem);
– чи проводяться паралельні провадження таким чином, щоб уникнути, наскільки це можливо, будь-якого дублювання у збиранні, а також оцінці доказів, зокрема, шляхом належної взаємодії між різними компетентними органами з тим, щоб факти, встановлені в одному провадженні також використовувалися в іншому провадженні;
– і, перш за все, чи враховується санкція у першому завершеному провадженні в тих провадженнях, які завершуються пізніше з тим, щоб особа, якої вони стосуються, не несла надмірний тягар. Останній ризик буде менш ймовірним у правових системах, де налагоджений компенсаційний механізм, призначений для забезпечення пропорційності загальної суми накладених штрафів (п.п. 130, 132 рішення Великої палати Європейського суду з прав людини у справі «А. та Б. проти Норвегії» (А. and B. v. Norvey) (заяви №№ 24130/11, 29758/11) від 15.11.2016 р.).
В умовах одночасного застосування санкцій до фізичної особи-підприємця за статтею 265 Кодексу законів про працю України та частиною 3 статті 41 Кодексу України про адміністративні правопорушення, очевидно, що провадження не є пов’язаними за своєю суттю, виходячи з озвучених критеріїв, оскільки за цілями та застосовуваними санкціями не є взаємодоповнюючими, а передбачають подвійне застосування щодо однієї і тієї ж особи двох штрафних каральних заходів.
Це є не лише непропорційним та надмірним обтяженням щодо такої особи, але й ставить у нерівне правове становище при вчиненні аналогічного правопорушення у діяльності юридичної особи та фізичної особи-підприємця не на користь останнього.
Розмежування статусу фізичної особи та фізичної особи-підприємця не зумовлює можливостей відходу від цих висновків, оскільки в обидвох випадках каральна мета відповідальності реалізується щодо єдиного суб’єкта права – фізичної особи, яка з метою законного здійснення господарської діяльності отримує додатковий правовий статус.
Отже, фізична особа-підприємець, яка використовує найману працю, не може бути одночасно притягнута до відповідальності за частиною другою статті 265 Кодексу законів про працю України та частиною третьою статті 41 Кодексу України про адміністративне правопорушення в частині допуску працівника до роботи без оформлення трудового договору у зв’язку з порушенням принципу «Non bis in idem» як складового елементу принципу верховенства права.
