Порівняльна характеристика організації бюджетного процесу у зарубіжних країнах

Бюджетний процес в зарубіжних країнах характеризується своїми особливостями, що обумовлено формою державного устрою, формою правління, рівнем економічного розвитку країни, історичними традиціями. У країнах з континентальною системою права бюджет приймається у вигляді єдиного акту, в країнах англосакського права приймаються окремі законодавчі акти (США – два фінансові біллі: за доходами і витратами).

Період, протягом якого діє бюджет, вважається бюджетним періодом. Бюджетний період не у всіх державах співпадає з календарним, проте практично в усіх країнах охоплює близько 12 місяців. Наприклад, в Австрії, Аргентині, Вірменії, Бельгії, Болгарії, Бразилії, Німеччині, Ірландії, Китаї, Польщі, Росії, Сирії, Франції, Швейцарії фінансовий рік триває з 1 січня по 31 грудня; у Великобританії, Канаді, Данії, Індії, Ізраїлі, Японії – з 1 квітня по 31 березня наступного року; у Австралії, Норвегії, Пакистані, Швеції – з 1 червня по 31 травня; у США, Таїланді – з 1 жовтня по ЗО вересня наступного року.

Таке неспівпадання з календарним роком обумовлене історичними причинами, традиціями, пов’язаними з термінами скликання Парламенту, збору урожаю, від якого тривалий час у минулому залежали доходи бюджету.

У переважній більшості західноєвропейських країн бюджетний процес починається в центральних міністерствах за 11-13 місяців до настання бюджетного періоду. Це означає, що, якщо бюджетний період співпадає з календарним, бюджетний процес починається не раніше грудня року t – 1 та не пізніше лютого року t. Проект бюджету на рік t + 1 представляється до Парламенту за 3-4 місяці до настання нового бюджетного періоду, тобто не раніше початку вересня та не пізніше за початок жовтня. Таким чином, Уряд, як правило, витрачає на формування проектів бюджетів 8-9 місяців.

У країнах Західної Європи, де бюджетний період співпадає з календарним роком, графік роботи Уряду над проектом бюджеіу в сильно спрощеному вигляді виглядає таким чином (табл.1).

Таблиця 1

Спрощена схема бюджетного процесу за місяцями року в країнах Західної Європи

Процес розгляду, складання і затвердження бюджету в усіх державах практично однаковий: за певний термін, часто встановлений в результаті традицій, що склалися, та не закріплений законодавчо, уповноважений державний орган складає проект бюджету і надає його Кабінету Міністрів або Парламенту. Період розгляду проекту бюджету складає у більшості випадків близько чотирьох місяців, після чого приймається, часто з поправками. Разом з проектом бюджету до Парламенту або іншого органу подасться низка документів, що включає аналітичні перспективи, бюджетну статистику, додатки, що включають аналіз можливих наслідків внесення змін до представленого бюджету.

Організація процесу виконання бюджету покладена найчастіше на Міністерство фінансів або економіки. Касове обслуговування бюджету здійснює, як правило, державний уповноважений банк або Казначейство.

У світовій практиці використовуються різні методи складання фінансової звітності в державному секторі, а в деяких країнах офіційно визнані стандарти формування звітності для державного сектора взагалі відсутні.

У Франції бюджетний період триває з 1 січня по 31 грудня. Бюджет складається на черговий рік, а бюджетні проектування в агрегованому виді – на чотири роки, включаючи черговий рік.

Бюджет представляється Парламенту у формі єдиного документу, в якому чітко виділені асигнування на поточну діяльність і нову політику (проекти законів про позабюджетні соціальні фонди готуються і приймаються окремо). Проект закону про бюджет представляється до Парламенту в перший вівторок жовтня поточного року. Додатки до бюджету можуть представлятися пізніше, до початку першого етапу роботи Національної асамблеї (з питань доходів і загальних розмірів повноважень за витратами).

Законодавство встановлює 70-ти денний період роботи над проектом бюджету в Парламенті, у тому числі 40 днів у Національній асамблеї та 20 днів в Сенаті. Для позабюджетних фондів встановлений період в 50 днів. Бюджет має бути прийнятий до 1 січня чергового бюджетного року. Бюджет представляється спочатку в Національну асамблею. Після завершення роботи по бюджету в нижній палаті він представляється в Сенат.

У Франції діє казначейська система виконання бюджету, яка передбачає функціонування єдиного казначейського рахунку. Усі операції з державними коштами проходять через цей рахунок, включаючи додатки до бюджету, спеціальні субрахунки казначейства, операції з державними установами, які зберігають свої депозити в Казначействі.

Законодавство Франції не вимагає представляти до Парламенту або публікувати внутрішньорічні звіти про виконання бюджету. Проте, Міністерство фінансів публікує щомісячні звіти про виконання бюджету та управління боргом.

Бюджетний період у Німеччині триває з Г січня по́ ЗІ грудня. Бюджет складається на черговий рік в контексті п’ятирічного фінансового плану (у якому перший рік є поточним фінансовим роком).

Тривалість підготовки бюджету – близько 10 місяців – з грудня року, що передує року, в якому починається підготовка бюджету, до першого тижня після 1 вересня, коли Проект закону про бюджет і проект бюджету представляються до Парламенту. Проекти представляються за 4 місяці до початку чергового фінансового року.

У грудні попереднього року Міністерство фінансів розсилає департаментам циркуляр про підготовку бюджету, який включає переглянутий п’ятирічний план і рекомендації для підготовки бюджетів департаментів. Агентства, відповідальні за складання бюджетних проектувань департаментів, представляють свої проектування в Міністерство фінансів на початку березня. Міністерство фінансів України погоджує проектування з департаментами, складає проект бюджету, передає проект бюджету канцлерові для схвалення Кабінету Міністрів. Кабінет Міністрів повинен схвалити на початку липня.

Бюджет представляється у формі єдиного документу. Конституція Німеччини встановлює, що бюджет має бути прийнятий Парламентом до початку чергового року. Бюджет представляється одночасно в дві палати в перший тиждень вересня. Парламент має майже 4 місяці для розгляду і прийняття бюджету. На першому етапі Бундесрат виражає свою позицію відносно проекту бюджету впродовж 6 тижнів (вересень). У жовтні у Бундесраті проводиться перший розгляд бюджету. У листопаді проходять друге і третє слухання по бюджету у Бундестагу. Бюджет схвалюється та передається у Бундесрат. У грудні Бундесрат розглядає бюджет і зазвичай схвалює. Потім закон підписується й публікується. У разі незгоди починається процес узгодження, але Бундестаг може остаточно прийняти бюджет кваліфікованою більшістю.

Законодавство не вимагає функціонування єдиного казначейського рахунку. Закон про Бундесбанк встановлює повноваження Бундесбанку зі здійснення будь-яких фінансових операції відносно бюджетних коштів федерального бюджету, земель, позабюджетних фондів та інших державних організацій.

Міністерство фінансів Німеччини представляє до Парламенту щомісячні звіти про виконання бюджету. Парламент може у будь-який час вимагати інформацію або звіт з певних питань. Річна фінансова звітність передається у Федеральну аудиторську палату на початку квітня після закінчення звітного року. Річний звіт про виконання федерального бюджету з аудиторським висновком представляється до Парламенту не пізніше 9 місяців після закінчення фінансового року.

У США бюджетний період триває з 1 жовтня по ЗО вересня. Застосовується п’ятирічне бюджетне планування, але тільки показники на черговий бюджетний рік є обов’язковими.

Бюджетний цикл починається за 18 місяців до початку чергового фінансового року. У квітні-травні Адміністративно-бюджетне управління (АБУ) надсилає федеральним агентствам інструктивний лист, що містить загальні рекомендації з підготовки бюджету на черговий бюджетний період, та працює спільно з відомствами над підготовкою попередніх даних для осіннього аналізу бюджетних пропозицій. У липні АБУ випускає циркуляр, який містить детальні інструкції для усіх федеральних відомств з підготовки й представлення бюджету в АБУ для проведення осіннього аналізу.

Проект бюджету готується у формі єдиного документу “Бюджет органів державної влади США”. Включає сукупність законів про асигнування, про податки і витрати.

У жовтні-листопаді АБУ проводить аналіз бюджетних пропозицій у світлі встановлених Президентом першочергових завдань, оцінює показники результативності програм і готує бюджетні проектування. У кінці листопада АБУ представляє бюджетні матеріали Президенту та інформує відомства про проектовані бюджетні асигнування. У грудні проводиться узгодження проектувань з відомствами та завершується підготовка бюджетних документів.

З першого понеділка січня до першого понеділка лютого Президент направляє до Конгресу проект бюджету. До 15 лютого Бюджетне управління Конгресу готує свій звіт і направляє його у бюджетні комітети. Через шість тижнів після представлення бюджету Президентом комітети Конгресу готують звіти по бюджетних проектуваннях і представляють їх у бюджетні комітети. До 15 квітня Конгрес ухвалює погоджену резолюцію по бюджету на черговий фінансовий рік, в якій встановлюються загальні рівні доходів і витрат на черговий фінансовий рік, розподіл витрат за функціями, можуть також міститися інструкції для комітетів із вжиття заходів, що забезпечують узгодження доходів і витрат. У травні-червні Палата представників розглядає і ухвалює 13 законів про асигнування. До 15 липня Президент направляє в Конгрес уточнений бюджет, який там ухвалюється і передається на підпис Президенту. Президент може не підписати прийнятий Конгресом бюджет. Він може схвалити або не схвалити бюджет в цілому. У разі несхвалення бюджету Президентом Конгрес може подолати його вето, якщо обидві палати проголосують за прийнятий бюджет двома третинами голосів.

За винятком деяких установ, усі угоди з федеральними бюджетними коштами проходять через основний рахунок казначейства, відкритий у Федеральному резервному банку Нью-Йорку. Казначейство здійснює касове обслуговування усіх державних установ за винятком Міністерства оборони і посольств в зарубіжних країнах, а також управління ліквідністю і боргом.

Казначейство складає щомісячні звіти про виконання бюджету (дані про загальний обсяг доходів і витрат). Казначейство і АБУ представляють річну бюджетну звітність і аудиторський висновок Президенту й Конгресу не пізніше ніж 31 березня після завершення звітного року.

Бюджетний період у Великобританії триває з 1 квітня по 31 березня. Бюджетні асигнування приймаються щорічно на рік, а бюджетні проектування встановлюються на три роки з переглядом раз на два роки.

У Великобританії відсутній бюджетний процес в звичному розумінні як процедура прийняття єдиного документу. Фактично британський бюджетний процес включає прийняття двох документів: Білля про фінанси та Білля про асигнування. Предметом Білля про фінанси є виключно питання оподаткування та інших доходів держави в цілому. Необхідність такого білля продиктована передусім специфікою податкового законодавства Великобританії. Низка основних бюджетоутворюючих податків Великобританії – передусім, податок на доходи фізичних осіб, податок на прибутки корпорацій і податок на додану вартість – не мають постійного характеру та повинні щорічно затверджуватися Парламентом, щоб органи виконавчої влади мали легальну основу для їх збору. Білль про асигнування легалізовує бюджетні витрати, та саме він найбільш близький за своїм змістом до звичного закону про бюджет.

Терміни підготовки та представлення бюджету до Парламенту законом не встановлені. Загальним орієнтиром є встановлений регламентом Палати громад термін завершення дебатів по асигнуваннях поточного року – 5 серпня. Казначейство встановлює графік і правила підготовки й розгляду трирічних бюджетних проектувань міністерств. Як правило, спочатку Кабінет Міністрів затверджує основні бюджетні показники, потім відбувається узгодження проектувань (влітку-восени року, що передує черговому бюджетному року). Рішення по бюджетних проектуваннях міністерств приймається Кабінетом Міністрів у листопаді, до підготовки передбюджетної доповіді. Навесні Канцлер Казначейства (Міністр фінансів) у своїй бюджетній доповіді розглядає питання бюджетної політики, представляє уточнені показники макроекономічного прогнозу та основні бюджетні проектування. Бюджетні документи схвалюються Кабінетом Міністрів напередодні виступу Канцлера в Парламенті у бюджетний день (березень-початок квітня).

Тривалість періоду розгляду проекту бюджету в Парламенті складає близько 4 місяців (до кінця червня, коли Парламент йде на літні канікули). Спочатку Палата громад розглядає в трьох читаннях Білль про фінанси, який заздалегідь обговорюється у відповідному комітеті. Проект Біллю може бути прийнятий з поправками. Потім Білль про фінанси спрямовується в Палату лордів, яка проводить по ньому тільки дебати, не затверджуючи його. Білль про фінанси затверджується королевою.

Регламент Палати громад встановлює триденний термін впродовж однієї сесії для розгляду й затвердження Білля про асигнування. Заздалегідь Білль про асигнування можуть розглядатися у відповідних комітетах (процедура не є обов’язковою). Комітет із зв’язків визначає, які висновки комітетів обговорюватимуться на пленарних засіданнях. Після триденних дебатів по асигнуваннях формально ухвалюється Білль про асигнування.

Затверджені фінансові біллі іменуються відповідно як Акт про фінанси та Акт про асигнування.

Усі доходи центрального Уряду (Консолідований фонд) обліковуються на рахунку Казначейства у Банку Англії. З цього рахунку здійснюються усі зарахування коштів на рахунки міністерств і відомств, а також на рахунки регіональних органів влади. Усі функції з виконання державного бюджету здійснює Казначейство.

Казначейство та Управління національної статистики складають зведену щомісячну звітність на основі даних, що представляються відомствами. Бюджетна звітність, що супроводжується висновком найвищого органу державного зовнішнього аудиту, представляється до Парламенту не пізніше чим через 10 місяців після завершення звітного року.

В Австралії бюджетний період триває з 1 липня по ЗО червня. Бюджетні проектування складаються строком на 4 роки.

Проект бюджету готується у формі трьох груп асигнувань: 1) асигнування на поточну (регулярну) діяльність державних органів виконавчої влади; 2) асигнування на інвестиційні проекти, нові види діяльності державних органів і міжбюджетні трансферти; 3) асигнування на фінансування витрат Парламенту.

Підготовка бюджету складає 9 місяців (серпень-квітень) і розпочинається з публікації в серпні-листопаді передбюджетного документу Казначейства. У листопаді-грудні Стратегічний бюджетний комітет визначає першочергові завдання бюджету на черговий період і розглядає пропозиції міністерств з розвитку нових напрямів діяльності. У лютому Міністерства готують обґрунтування бюджетних асигнувань на фінансування нових витрат. У березні Комітет Кабінету Міністрів з аналізу витрат розглядає та приймає рішення за заявками міністерств. У квітні приймається остаточний документ по проектах асигнувань і бюджет представляється до Парламенту. У серпні-листопаді Казначейство публікує передбюджетний документ. У вівторок другого тижня травня Уряд представляє бюджет до Парламенту. Бюджет затверджується Парламентом не пізніше ніж за 1 тиждень до початку фінансового року.

Бюджетні рахунки ведуться в Центральному банку Австралії. Залишки на рахунках щодня консолідуються та інформація про їх величину надасться Уряду.

Фінансові звіти про виконання бюджету складаються галузевими міністерствами щомісячно. Складається також річний звіт, який представляється Міністерством фінансів до Парламенту не пізніше ніж через три місяці після завершення фінансового року (тобто не пізніше за кінець вересня).

Бюджетний період в Японії триває з 1 квітня по 31 березня. Підготовка проекту бюджету здійснюється Міністерством фінансів та його департаментами. Інші міністерства і відомства готують пропозиції відносно обсягу та структури своїх бюджетів, а також з деяких інших фінансових питань і не пізніше 31 серпня направляють відповідні документи до бюджетного департаменту Міністерства фінансів.

З вересня по грудень бюджетний департамент розглядає матеріали, що надійшли, та на їх основі розробляє проект бюджету. Проект спрямовується для узгодження в Управління економічного планування, а потім – на розгляд Кабінету Міністрів. Після внесення поправок в січні Уряд представляє проект бюджету на розгляд Парламенту. Після обговорення у бюджетній комісії Парламент затверджує бюджет у вигляді закону.

Виконання бюджету здійснюється Міністерством фінансів та іншими міністерствами і відомствами. Касове обслуговування бюджету здійснюють

Японський банк та його відділення. Міністерства і відомства в межах встановлених їм витрат представляють до Міністерства фінансів свої платіжні кошториси, які міністерством розглядаються і затверджуються. Копії кошторисів спрямовуються в Японський банк, а останній здійснює відповідні операції.

Контроль за витрачанням затверджених асигнувань проводиться поквартально у формі звітів міністерств і відомств. Контролери Міністерства фінансів вивчають отримані звіти, перевіряють дані та складають загальний звіт про виконання бюджету за доходами і витратами. Загальний звіт представляється Уряду, який, у свою чергу, відправляє його на розгляд ревізійного бюро. Після того, як ревізійне бюро дасть укладення, звіт затверджується Урядом та передається на розгляд і твердження до Парламенту.

Бюджетний період у ПАР триває з 1 квітня по 31 березня. Бюджетні проектування складаються строком на наступні 3 роки.

Підготовка бюджету складає 9 місяців (червень-лютий). Проект бюджету готується у формі декількох законів про асигнування. Повноваження зі складання бюджету має Казначейство, очолюване Міністром фінансів.

Проект бюджетного закону спочатку розглядається та приймається нижньою палатою (Національною Асамблеєю), потім надходить до Національної раду провінцій (верхню палату), яка може затвердити законопроект в незмінному вигляді, затвердити його з поправками, відхилити. У останніх двох випадках Національна Асамблея зобов’язана знову розглянути законопроект, при цьому вона може прийняти його в колишній редакції або з урахуванням поправок, або відмовитися від ухвалення законопроекту.

У ПАР застосовується єдиний рахунок доходів, який відкривається для Національного фонду доходів, та куди надходять усі доходи, окрім коштів, котрі надходять до Парламенту, національних державних установ, Центрального банку ПАР. Єдиний казначейський рахунок за витратами не застосовується. Для одержувачів бюджетних коштів відкриваються рахунки в комерційних банках за попередньою згодою Казначейства.

Протягом 30 днів після закінчення кожного місяця Казначейство публікує щомісячний звіт про доходи та витрати Національного фонду доходів. Казначейство представляє річний звіт і аудиторський висновок до Парламенту протягом 1 місяця після отримання аудиторського висновку.